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【行業(yè)動(dòng)態(tài)】國(guó)外PPP模式對(duì)我國(guó)智慧城市建設(shè)有何啟示？
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日前，云南省昆明市委常委會(huì)審議通過(guò)《中共昆明市委昆明市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)智慧城市建設(shè)的實(shí)施意見（2016-2018年）》明確提出，力爭(zhēng)通過(guò)三年的努力，打造區(qū)域信息輻射中心的核心區(qū)、“生態(tài)+融合”發(fā)展的示范區(qū)、資源“慧”聚的標(biāo)桿區(qū)、信息惠民的樣板區(qū)為一體的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)向高端發(fā)展。
云南昆明市智慧城市建設(shè)是我國(guó)智慧城市規(guī)模化推進(jìn)的一個(gè)縮影，統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國(guó)已經(jīng)有超過(guò)500個(gè)城市在進(jìn)行智慧城市試點(diǎn)，并均出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)劃，計(jì)劃投資規(guī)模超過(guò)萬(wàn)億元。顯然，如此大的投資資金量不是政府部門或某個(gè)行業(yè)企業(yè)能承擔(dān)的。我國(guó)在其他行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)探索嘗試過(guò)政府社會(huì)資本合作PPP模式，國(guó)外推進(jìn)PPP模式的時(shí)間更早，對(duì)我國(guó)智慧城市建設(shè)有哪些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示？
政府社會(huì)資本合作（PPP）模式成為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金缺口逐漸顯現(xiàn)，成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。推廣運(yùn)用PPP模式有利于增加資金來(lái)源渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目管理質(zhì)量和效率，開始成為財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委用于解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的新手段與新方向。
目前，我國(guó)國(guó)家層面出臺(tái)了系列規(guī)范文件，啟動(dòng)PPP立法工作，遴選一批項(xiàng)目試點(diǎn)，積極推動(dòng)PPP模式應(yīng)用推廣。國(guó)家發(fā)改委積極籌備建設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)，先后發(fā)布兩批總計(jì)2531個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模達(dá)到4.23萬(wàn)億元。截至2016年7月底，已有619個(gè)項(xiàng)目簽約，總投資10019.1億元。
發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用PPP模式有哪些經(jīng)驗(yàn)？筆者認(rèn)為，主要有以下三個(gè)方面：
一是組建專業(yè)化PPP支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)為各地項(xiàng)目提供投融資、項(xiàng)目運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的技術(shù)支持。國(guó)家層面以在財(cái)政部設(shè)立PPP中心為主，其主要職能包括三個(gè)方面：提供PPP行業(yè)篩選、PPP模式和沖突解決機(jī)制設(shè)計(jì)等政策建議；參與項(xiàng)目審核，提供技術(shù)支持和項(xiàng)目財(cái)政資金融資，增強(qiáng)市場(chǎng)投資人信心；搭建PPP政策和項(xiàng)目信息平臺(tái)，促進(jìn)市場(chǎng)信息公開透明。地方層面以地方政府行業(yè)協(xié)會(huì)為主，主要負(fù)責(zé)為各地方政府提供PPP項(xiàng)目技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)。
二是建立完善的PPP項(xiàng)目管理流程規(guī)范，確保資金管理公開透明，權(quán)責(zé)劃分清晰可調(diào)整，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以英國(guó)為代表，在項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)，政府與私人部門以標(biāo)準(zhǔn)合同的形式詳盡規(guī)定合作方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，重點(diǎn)強(qiáng)化涉及公私雙方的利益條款。在資金管理環(huán)節(jié)，由政府作為投資管理主體，對(duì)資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格考核和跟蹤，定期公開資金使用情況。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，由項(xiàng)目參與主體組建項(xiàng)目委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目合約條款開展定期審核；設(shè)定專門的第三方仲裁機(jī)制，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目合約條款進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證項(xiàng)目合作目標(biāo)的一致性、公正性和有效執(zhí)行。
一是制定城市長(zhǎng)期總體規(guī)劃框架，為PPP模式應(yīng)用提供基礎(chǔ)條件。政府制定面向未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間段的城市總體規(guī)劃，從目的、任務(wù)、效果的角度明確城市未來(lái)發(fā)展愿景，并使之具備較強(qiáng)的法律約束力與規(guī)劃延續(xù)性，為市場(chǎng)參與PPP建設(shè)奠定可預(yù)期基礎(chǔ)。典型代表如《曼徹斯特（2010-2030）》、《阿姆斯特丹（2010-2040）》、《新加坡（2015-2050）》等。
二是執(zhí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)性設(shè)計(jì)因地制宜、切實(shí)可行的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案。通過(guò)嚴(yán)格評(píng)估決定項(xiàng)目采取PPP的財(cái)務(wù)可行性，以此為基礎(chǔ)，針對(duì)性設(shè)計(jì)合理的合營(yíng)方案并嚴(yán)格執(zhí)行，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)效性。如美國(guó)印第安納波利斯市，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式，將城市3631個(gè)停車電子計(jì)時(shí)表50年的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給施樂公司，由該公司負(fù)責(zé)該存量項(xiàng)目的整體維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理。在收益分成方面，設(shè)置了一個(gè)規(guī)定額度，當(dāng)項(xiàng)目收入未達(dá)到該額度時(shí)，政府按30%分成；當(dāng)超過(guò)該額度時(shí)，按60%分成。通過(guò)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)各參與方多方共贏。
PPP模式驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目融資模式由政府信用融資向“政府信用+項(xiàng)目資產(chǎn)”融資轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)逐步回歸到項(xiàng)目本身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)上，再輔以完整的契約體系和清晰的法律結(jié)構(gòu)，商業(yè)融資得以成為主要渠道，融資成本也大大降低。具體融資渠道包括：一是商業(yè)貸款，包括銀團(tuán)貸款等。二是資本市場(chǎng)，包括地方政府發(fā)行的政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜约百Y產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。三是PPP基金，從國(guó)際市場(chǎng)來(lái)看主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場(chǎng)發(fā)起的PPP基金兩大類。四是財(cái)政資金，政府通過(guò)財(cái)政資金注入占有項(xiàng)目公司一定比例的股權(quán)，將有限的財(cái)政資金直接投入項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目方向的有效把控。
我國(guó)當(dāng)前智慧城市建設(shè)以政府為推進(jìn)主體全面鋪開，但由于缺乏對(duì)智慧城市系統(tǒng)性工程的認(rèn)識(shí)，加之對(duì)于智慧城市運(yùn)營(yíng)模式考慮不足，導(dǎo)致部分智慧城市規(guī)劃盲目追求大而全，建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金需求規(guī)模巨大；重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及收益模式設(shè)計(jì)等，部分項(xiàng)目難以為繼，為創(chuàng)新智慧城市發(fā)展模式，拓展智慧城市建設(shè)投融資渠道，破解智慧城市大規(guī)模投資和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)困局，建議加快引導(dǎo)和推進(jìn)PPP模式在智慧城市領(lǐng)域的試點(diǎn)應(yīng)用和推廣普及，促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展。相關(guān)部門建議，政府層面應(yīng)該從以下幾個(gè)方面開展工作：
一是建立智慧城市多元化投融資體系，以模式創(chuàng)新促進(jìn)融資擔(dān)保從政府信用向項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，吸引企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行貸款、申請(qǐng)社會(huì)基金、發(fā)行企業(yè)債及項(xiàng)目收益?zhèn)刃问椒e極參與智慧城市建設(shè)，拓展項(xiàng)目資金來(lái)源，提高資金流的穩(wěn)定性。
二是提高智慧城市專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平，通過(guò)吸引社會(huì)資本參與智慧城市運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮社會(huì)資源在項(xiàng)目管理、資金周轉(zhuǎn)、服務(wù)質(zhì)量提升等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成智慧城市項(xiàng)目長(zhǎng)效化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
三是完善PPP項(xiàng)目第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。聚焦智慧城市重大建設(shè)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、合約制定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引入第三方考評(píng)機(jī)構(gòu)，定期評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整價(jià)格預(yù)案，確保利潤(rùn)率處于合理空間。